Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia, ed
elettivamente domiciliato presso la sede della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36, autorizzato a proporre ricorso con
deliberazione della giunta regionale n. 126 del 15 aprile 2003;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la Regione siciliana e lo Stato per effetto
della nota 13 gennaio 2003, prot. 136, con la quale il Dipartimento
per i servizi nel territorio e lo sviluppo dell'istruzione del
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca
(M.I.U.R.), formalizza ad un proprio ispettore dell'Ufficio
scolastico regionale di Milano un incarico ispettivo su scuole
paritarie della provincia di Palermo, nonche' degli atti ispettivi
conseguenti a tale incarico.
F a t t o
Con nota 7 marzo 2003, n. 2760 (all. 3), l'Istituto regionale
d'arte di Bagheria informava il Dipartimento pubblica istruzione
dell'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della
pubblica istruzione, di essere stato oggetto, nei giorni 5 e 7 marzo
2003, di una visita ispettiva da parte di un ispettore del Ministero,
finalizzata alla verifica della sussistenza dei requisiti per la
parita' scolastica, riservandosi di trasmettere copia della lettera
di incarico non appena la stessa fosse stata esibita dall'ispettore.
A mezzo fax, il 10 marzo 2003, il predetto Istituto scolastico
trasmetteva copia di detta nota di incarico, che s'impugna, corredata
dai relativi allegati (Linee guida per la redazione della relazione
sulle visite ispettive agli Istituti scolastici paritari, ed elenco
degli Istituti di istruzione secondaria superiore paritari da
sottoporre ad ispezione).
La predetta nota, e le conseguenti attivita', si manifestano
lesive delle attribuzioni della Regione siciliana e vengono censurate
per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione degli articoli 13, 17 e 20 dello Statuto regionale
siciliano e delle norme di attuazione in materia di pubblica
istruzione di cui al decreto del Presidente della Repubblica
14 maggio 1985, n. 246.
L'atto di conferimento dell'incarico da parte del Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, nonche' le
conseguenti operazioni poste in essere dall'incaricato nei confronti
dell'istituzione scolastica sopra indicata, nel determinare lo
svolgimento di ispezioni scolastiche in scuole paritarie operanti
nell'ambito territoriale siciliano, e configurando quindi esercizio
di competenza amministrativa ordinaria, senza tenere in alcun conto
le funzioni e le attribuzioni regionali in materia di istruzione,
violano le sovraordinate norme statutarie e di attuazione,
inserendosi illegittimamente ed indebitamente in funzioni di
esclusiva spettanza della Regione siciliana, e, di conseguenza,
comprimendole.
Gli articoli 13 e 17 dello Statuto regionale, infatti, assegnano
alla competenza legislativa della regione le materie,
rispettivamente, dell'istruzione elementare, e dell'istruzione media
ed universitaria.
L'articolo 20, primo comma, prima parte, dello statuto, poi,
prevede che le funzioni esecutive ed amministrative sulle materie
attribuite alla competenza legislativa regionale vengano svolte dalle
amministrazioni in cui si articola la Regione siciliana.
Nella materia della pubblica istruzione, inoltre, le norme di
attuazione statutaria - determinate a termini dell'art. 43 dello
Statuto ed approvate con d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246 - puntualmente
ascrivono all'amministrazione regionale «le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato» nella materia.
E specificamente, le predette norme di attuazione, sanciscono
(articolo 3), che «le funzioni di vigilanza e tutela spettanti
all'amministrazione dello Stato nei confronti di enti, istituti ed
organismi locali, anche a carattere consorziale, che svolgono nella
regione attivita' nelle materie trasferite a norma del presente
decreto, compresi i poteri di nomina, sospensione e scioglimento
degli organi amministrativi e di riscontro, nonche' la nomina di
commissari straordinari, sono svolte dall'amministrazione regionale»,
e riconoscono (articolo 8, comma 2), il valore legale in tutto il
territorio della Repubblica dei titoli di studio «conseguiti o da
conseguire nelle scuole e negli istituti di ogni ordine e grado,
parificati, pareggiati e legalmente riconosciuti dalla regione in
conformita' dell'ordinamento statale».
Ne' la circostanza che al pregresso sistema di parificazione,
pareggiamento o riconoscimento legale degli istituti scolastici non
statali e' subentrato - ai sensi di quanto disposto dalla legge
10 marzo 2000, n. 62, recante «Norme per la parita' scolastica e
disposizioni sul diritto allo studio e all'istruzione» - il
riconoscimento di parita' puo' aver refluito sulle competenze
regionali, dal momento che la normativa ha solo unificato il
precedente sistema scolastico non statale rientrante nel sistema
nazionale di istruzione.
Nessun dubbio, infatti, e' sorto, o poteva sorgere, da parte del
Ministero, che, in diverse occasioni, ha rimesso per competenza
all'Assessorato regionale per i beni culturali ed ambientali e per la
pubblica istruzione le domande di parita' avanzate da istituzioni
site nella Regione siciliana, con la precisazione che «poiche' lo
Statuto speciale di autonomia di codesta regione ed i conseguenti
decreti di attuazione riservano a codesta regione medesima la
competenza ad emanare i provvedimenti di riconoscimento legale o di
pareggiamento, ritiene lo scrivente che uguale competenza debba
ravvisarsi per il riconoscimento della parita' scolastica» (cfr. nota
27 settembre 2000, n. 7698, Ministero della pubblica istruzione,
Direzione generale per l'istruzione media non statale: all. 4).
Peraltro, lo stesso Ministero, nel diffondere istruzioni
operative sui procedimenti per il riconoscimento della parita'
scolastica, con circolari 14 febbraio 2001, n. 30, e 14 maggio 2001,
n. 87, precisava in entrambe che «in ragione dell'autonomia
statutaria delle regioni Sicilia e Valle d'Aosta e delle province di
Trento e Bolzano, la presente circolare non si applica alle
istituzioni scolastiche operanti nei rispettivi territori» (all. 5 e
6).
La competenza di verifica del mantenimento dei requisiti per il
riconoscimento della parita' scolastica, poi, non si differenzia da
quella di verifica iniziale del possesso dei medesimi requisiti ai
fini del riconoscimento di parita', trattandosi di aspetti del
medesimo potere teso ad accertare la sussistenza dei requisiti di
legge per il conseguimento della parita' scolastica.
Di conseguenza, l'ispezione disposta dal Ministero, che
attribuisce con l'impugnata nota n. 136 del 13 gennaio 2003 un
incarico ispettivo, premettendo che «l'art. 6 della legge 10 marzo
2000, n. 62 ... fa carico al M.I.U.R. della verfica relativa non solo
al possesso originario, ma anche al mantenimento, da parte delle
istituzioni scolastiche non statali, dei requisiti previsti per il
riconoscimento della parita», ha determinato una illegittima
ingerenza dell'attivita' del Ministero nelle competenze assegnate
alla Regione siciliana dalle soprarichiamate norme statutarie e di
attuazione.
Peraltro, ancorche' nel corpo della menzionata nota n. 136 il
M.I.U.R. indichi la finalita' dell'indagine ispettiva nel
«monitoraggio dei progetti educativi e dell'opera svolta sul
territorio nazionale dagli istituti secondari paritari», tuttavia le
sopra citate premesse, nonche' le direttive di svolgimento
dell'incarico - annesse a tale nota d'incarico e che richiedono la
verifica di una serie di requisiti che vanno ben oltre tale finalita'
- evidenziano che, in realta', le ispezioni sono state disposte per
verificare la sussistenza di quei requisiti previsti dall'art. 4
della legge n. 62/2000 per l'ottenimento ed il mantenimento della
parita' scolastica.
Ed anche qualora il Ministero avesse voluto condurre un'indagine
meramente conoscitiva, avrebbe dovuto richiedere all'Assessorato di
acquisire e fornire gli elementi necessari al completamento
dell'indagine medesima, in quanto anche le funzioni tese a reperire
informazioni statistiche rientrano in quelle correlate alle funzioni
di vigilanza sulle istituzioni scolastiche.
Pertanto sia l'atto di conferimento dell'incarico ispettivo sia
la correlata attivita', imputabile al Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, hanno posto in essere una lesione
della sfera di competenze costituzionalmente garantita alla Regione
siciliana.
A dimostrazione della sussistenza della violazione denunciata si
richiamano le considerazioni formulate da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 103/2003, laddove, in occasione di un giudizio di
legittimita' costituzionale promosso con ricorso della Provincia di
Trento, e' stato affermato che, nelle materie di competenza della
Regione o delle Province autonome, le funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, non possono, neppure in
forza di legge, essere attribuite ad organi statali se le medesime
(funzioni) siano diverse da quelle riservate allo Stato in base alle
norme statutarie e di attuazione.
Pertanto, ha concluso codesta Corte, essendo la materia di
riferimento attribuita alla competenza dell'Ente ad autonomia
differenziata «i controlli e la vigilanza spettano allo stesso ...,
non essendo escluse da alcuna previsione dello statuto speciale o
delle relative norme di attuazione.»
Violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Parimenti lesi risultano gli indicati articoli della
Costituzione, nel testo risultante a seguito delle modifiche al
Titolo V della parte seconda della Costituzione recate dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 - le cui disposizioni si
applicano anche alle Regioni a statuto speciale, e tra esse dunque
alla Regione siciliana, in virtu' del disposto dell'articolo 10 della
citata legge costituzionale - che provvedono, rispettivamente, a
ripartire la potesta' legislativa tra Stato e regioni, ed a
disciplinare l'esercizio dell'attivita' amministrativa.
Ed invero, in materia di istruzione, il nuovo articolo 117 -
fatta salva la potesta' legislativa esclusiva della Stato per cio'
che concerne le norme generali sull'istruzione» - riserva alla
legislazione statale la sola determinazione dei principi
fondamentali, mentre la posizione della normativa operativa e di
dettaglio risulta ascritta alla competenza regionale.
L'articolo 118, poi, superando lo schema del parallelismo -
secondo cui la potesta' amministrativa regionale si fonda sulla
attribuzione della potesta' legislativa nella stessa materia -
sancisce e costituzionalizza i principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, in forza dei quali una funzione
amministrativa puo' imputarsi all'ente maggiore soltanto qualora sia
necessario assicurane l'esercizio unitario.
Anche dunque rispetto a tali norme parametro risultano lese le
attribuzioni regionali, poiche' la funzione ispettiva che si
pretenderebbe di esercitare indebitamente si ingerisce nelle
competenze regionali ed appare configurare una anomala forma di
controllo, posta in essere, in buona sostanza, in via sostitutiva, ed
al di la' di ogni procedimentalizzazione del relativo potere.
Violazione del principio costituzionale di leale cooperazione.
Risulta, inoltre, certamente leso il principio di leale
cooperazione, valore fondamentale cui la Costituzione informa i
rapporti tra Stato e Regioni, la cui espressione minima si configura
nel dovere di mutua informazione, e che, in ragione delle
attribuzioni istituzionalmente ascritte, avrebbe, nella fattispecie,
quantomeno imposto il raggiungimento di una preventiva intesa in
ordine alle determinazioni da assumere per cio' che concerne
specificatamente la Regione siciliana.
E tale lesione risulta ancora piu' grave considerato che non e'
stato dato alcun riscontro alla nota 13 marzo 2003, prot. 493 (all.
7), inviata dall'Assessorato regionale dei beni culturali ed
ambientali e della pubblica istruzione, Dipartimento pubblica
istruzione, al Dipartimento per i servizi nel territorio e lo
sviluppo dell'istruzione del Ministero, con la quale si chiedevano
chiarimenti sulle indagini ispettive disposte, e se ne sollecitava la
sospensione.